公选和直选乡镇领导干部（以下简称“两选”）是在深化干部人事制度改革和推进农村民主政治建设的新形势下出现的，有别于传统乡镇干部选任制度的两种新型的选任方式。乡镇“公选”即采取个人自荐、群众举荐和组织推荐相结合，通过考试、考核、面试答辩等程序，公开推荐、公开选拔乡镇党组织和政权机关负责人候选人预备人选，再根据竞争结果依法举行选举或组织任命正式人选。乡镇“直选”即由乡镇全体党员直接选举乡镇党组织负责人，由有选举权的乡镇选民直接民主选举政权机关组成人员。从实践来看，“直选”因与宪法和党内法规相悖，仅在极少数乡镇自发进行过试验。

    近些年来，四川省在较大范围内进行了乡镇“两选”（主要是公选）的探索。为了深入掌握全省乡镇“两选”情况，我们组织力量进行了专项调研，试图在座谈走访、抽样调查、查阅资料和综合分析的基础上，总结概括出四川乡镇“两选”工作的基本特点、主要模式和积极意义，分析存在的问题和难点，并就推进乡镇领导干部选任制度改革提出若干对策建议。

一、四川省公选和直选乡镇领导干部的基本特点

    1.探索时间较长。四川“两选”乡镇领导干部，在20世纪80年代中期开始起步，迄今已有10多年的时间，共掀起三次高潮。第一次高潮是在1988～1989年。主要在川东的达县、川北的南充等地区的部分县市展开，地县党组织按照党的十三大关于引入竞争机制、发展基层民主的精神，在部分乡镇进行了公开竞聘乡镇党委书记、乡镇长和副乡镇长的试点工作。但1989年政治风波之后，这项工作逐渐停顿下来。第二次高潮是在1998～1999年初。1998年3月，四川省委在巴中地区召开现场会，总结推广该区公推公选乡村干部的经验，要求把“群众参与、民主推荐、竞争上岗、承诺就职”的公推公选乡村干部的做法扩大运用到选拔乡镇领导干部上来。同年6月，省委又在成都召开会议，对改革乡镇领导干部选任制度进行了部署。9月，省委在《四川省乡镇党政领导干部选拔任用工作暂行办法》第十条中明确规定：“推荐乡镇的某些领导职位人选时，还可以采取组织推荐、群众推荐、个人自荐与考试考核相结合的方法。”在省委的推动下，1998年底到1999年初，全省再一次掀起了公选乡镇领导干部的高潮，遂宁市市中区、眉山市青神县还在公选乡镇领导干部和村民直选的基础上进行了乡镇领导干部直选的试点工作。第三个高潮是2001年底到2002年初。省委决定，结合乡镇换届选举，在全省1/3以上的乡镇公推公选乡镇领导干部候选人预备人选。泸州、雅安等市所有乡镇领导干部候选人预备人选全部由公推公选产生。

    2.实践范围广泛。从地域范围看，到目前为止，四川省已有29%的地市、10%的县市区、8.7%左右的乡镇开展了公选乡镇领导干部工作，已经有7%左右的乡镇领导干部是通过公选方式产生。开展公选的地方既有四川经济较为发达的成都平原的乡镇，又有经济欠发达的盆周山区和丘陵地区，其中以川北、川中公选面居大。从职位范围看，公选和直选的职位既有乡镇党政一把手，又有乡镇党委副书记、乡镇政府副乡镇长，其中以乡镇政府职位居多。

    3.形式多种多样。四川各级党组织立足本地实际创造了十多种公选和直选形式。在公选形式上，呈现出地域相近、操作模式相似的特点。遂宁市市中区步云乡的乡长直选，迄今为止，在国内仅此一例。青神县南城乡开展的党政班子全职直选，也未见新闻媒体披露类似的做法。

    4.成效比较显着。主要表现在三个方面：一是发现选拔了一大批优秀人才，提高了乡镇领导班子的创造力、凝聚力、战斗力。二是净化了用人风气，树立了正确导向。三是调动了干部的主动性和创造性，推动了乡镇工作开展。正因为如此，四川乡镇“两选”不仅在全省干部群众和社会各界产生了强烈反响，而且引起了中央有关部门、境内外不少专家学者的普遍关注。

    5.尚在深化完善。调查表明，四川乡镇“两选”工作，通过多回合、大范围的积极探索，已经积累了一些经验。但从总体上讲，这项工作目前仍处于深入探索阶段，无论“两选”形式还是操作细节，都还存在一些需要进一步研究和规范完善的地方。目前四川正在有针对性地加紧做好相关工作。

二、公选和直选乡镇领导干部的主要做法

    1.遂宁市的“混合投票”公选

    主要为遂宁市市中区在公选乡镇党政正职时采用。其特点是“混合组团，投票推荐，组织提名，等额选举”。1998年9月至11月该区开展的东禅镇、莲花乡公选党委书记和保石镇、横山镇公选镇长候选人就采用了这种模式。

    (1)公开报名和资格审查。公选党委书记的报名条件是：大专以上学历、45岁以下、5年以上工龄的副科级以上党员干部。公选镇长候选人的报名条件是：高中以上学历、40岁以下、担任股级以上职务、工龄3年以上的干部，以及连续任职3年符合前述条件的村党支部书记、村主任。全区共有181人报名，179人资格审查合格。

    (2)笔试。公选领导小组成立了专门的命题小组，到距离遂宁市100公里远的地方出题阅卷。考试内容涉及邓小平理论、市场经济知识、法律常识、时事政治、农村工作知识等。报选书记职位的加重党建和班子建设方面的考试内容，镇长职位加重财经方面的考试内容。在统一考试后，从笔试中分别确定出竞争每一职位的前6名作为初步候选人。区委组织部对初步候选人进行组织考察，并组织他们到所报的乡镇进行实地考察。

    (3)面试。区委、区政府领导，人大、政协主要领导，公选领导小组成员，乡镇机关党员干部、村干部中的党员和群众党员代表，区直机关单位负责人等，参加公选党委书记的面试大会。面试前编制3道规范试题。面试时，入围者抽签按顺序进行30分钟的面试答辩，由区委副书记和组织部长、人事局长分任正副主考负责提问。面试答辩结束后，由参加面试的区、镇干部和党员代表投民主推荐票，当场计票，当场公布。得推荐总票数前2名者为提交区委常委会审议人选。同时规定，最高票获参会人员过半数始得当选。如参加面试者均未获得参加人员过半数推荐，则重新推荐或宣布该职位公选失败。镇长候选人公选规则与公选书记的面试规则相似，但规定全镇人大代表作为参会人员与市区领导、镇村干部参与民主推荐。通过面试，每个职位都产生了2名预备人选。

    (4)区委决定和依法选任。一般当场召开区委常委会议，从预备人选中决定任命公选的党委书记和镇长的正式候选人，党委书记直接任命，镇长候选人当场提交随即召开的乡镇人代会进行选举。遂宁市的“混合投票”公选模式自始至终坚持了公选的职位、条件、程序、录用“四公开”。

    2.巴中、南充市的“量化淘汰”公选

    其主要步骤与遂宁公选程序相似。主要特点可概括为“量化评定、逐轮淘汰、双向提名、差额选举”。1998-1999年乡镇换届中，巴中通过这种方式分别公选出乡镇领导干部1812人，南充市南部县公选178人。

    它与遂宁公选的不同点在于：一是在资格审查时，要对符合基本资格的报名者在现岗位的表现评出等次并转化为一定分值，考察分要带入最后结果，低于一定等次的取消竞选资格。二是笔试后，根据考察分和笔试结果进行第二轮淘汰，按优胜者与职位6:1或4:1的比例确定进入下一轮竞选的竞选者。三是在演讲答辩时分别建立领导干部评委组和代表评委组，分别评分，合计计分。公选领导小组确定9-15名县级干部或县直部门负责人担任领导干部评委，本届人民代表或者党代表作为代表评委。最后，根据考核、笔试、演讲答辩分的综合结果，从高分到低分差额确定候选人选。四是不需经过组织审批程序，当即召开党代会或人代会进行差额选举。

    3.绵阳的“代表直接提名选举”

    绵阳市在1998～1999年的乡镇人大换届选举中，在9个县（区）和高新区选择11个乡镇进行了人大代表直接提名选举乡镇长的试点。其特点是“组织放手、代表提名、演讲答辩、当场选举”，将乡镇长、副乡镇长候选人由主席团、代表提名两种提名方式改为由代表直接提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、答辩等程序。

    例如：安县界牌镇是绵阳11个试点乡镇中既直接提名选举乡镇长又直接提名选举副乡镇长的惟一乡镇。1998年12月29日，界牌镇党委在《关于进行镇人民代表直接提名选举镇长、副镇长工作的实施意见》中设定了以下规则：(1)界牌镇人大代表直接提名、选举镇政府镇长1名、副镇长3名；(2)提名镇长、副镇长候选人的基本条件，除规定是界牌镇选民和相应的政治、能力条件外，不限制候选人的身份、资历、学历和年龄；(3)代表10人以上联名方为有效，镇长、副镇长提名人数如符合规定的正式候选人人数（镇长正式候选人2名，副镇长正式候选人4名），由大会主席团直接提交全体代表酝酿讨论，候选人竞职演说后进行正式选举；(4)如果候选人提名人数超过规定的正式候选人，先进行预选，差额确定正式候选人，再通过竞职演讲后，进行正式选举；(5)镇长、副镇长的提名选举分两轮进行。在会前动员的基础上，1999年1月7日至8日，召开了界牌镇第十五次人代会。按照上述规则，由代表分别联名提出了2名镇长候选人、4名副镇长候选人，经分轮演讲答辩后，选出了新一任镇政府领导班子。

    4.眉山市青神县南城乡的党政领导班子全职公推直选

    1998年11月至12月底，眉山市青神县南城乡进行乡镇党委、纪委、政府三套班子公推直选实验。由全乡党员直接选举党委、纪委班子成员，包括书记、副书记、纪委书记、党委和纪委委员；全乡选民直接选举乡长、副乡长。

    直选乡镇政府班子成员分四个阶段进行。(1)前期准备。主要是调查摸底、建立机构；召开乡人代会，形成直选正副乡长决议。(2)产生候选人。主要做公布政府班子职数、结构要求和候选人资格条件，宣传动员，公开报名，资格审查，竞职演讲和预选等六项工作。(3)正式选举。分选区同时召开选举大会选举正、副乡长。(4)人代会备案。

    直选乡镇党委、纪委班子成员也分四个阶段。(1)制定方案，宣传动员；(2)推荐、确定正式候选人。主要是通过党委、纪委班子职数设置、结构要求和任职资格，初提候选人和资格审查等工作，报县委分类，差额提出正式候选人；(3)制定目标，宣传候选人。召开党员大会，由上届党委、纪委作党委、纪委的工作报告，提出今后三年“两委”工作目标，并介绍下届候选人情况。随后，分支部讨论；(4)演讲答辩，直接选举。

    5.遂宁市市中区的步云乡长直选

    1998年11月至12月31日，遂宁市市中区在4个乡镇公选党政正职的基础上，在步云乡开展了乡长直选试点工作。主要分以下几个阶段进行：

    (1)前期准备(11.4～11.26)。1998年初，遂宁市市中区区委作出在步云乡直选乡长的决定，并进行了实地考察，制定工作方案。到11月26日，区委、区人大九易其稿，形成了《遂宁市市中区步云乡直接选举乡人民政府乡长试点办法》。随后，分级建立了区委“直选步云乡政府乡长工作领导小组”，“步云乡乡长直选委员会”，以及村级直选领导小组三级组织机构，负责直选的领导工作。

    (2)宣传发动(11.27～12.4)。11月30日，召开各村党支部书记会议传达选举实施办法，布置直选工作。发出《步云乡选民直接选举乡镇人民政府乡长的公告》和《给步云乡在外打工的选民的公开信》。公告规定，户籍或工作关系在本乡、享有选举权和被选举权、年满25岁、具有高中或同等学历以上者可报名参选。12月2日又以村为单位召开全体村民会议进行直选动员。同时，还广播宣传20次，印发宣传资料3800份，接待群众咨询1100人次。

    (3)公开报名(12.5～12.12)。对报名的规定有：政党、人民团体、群众组织可以联合或单独推荐乡长候选人；个人可以自由报名参加竞选，但须得到选民30人以上联名推荐；每一选民只能有一次提名推荐候选人的权利；政党提名的候选人不受乡行政区域的限制，由政党组织在全区范围内推荐。全镇共有15人报名（政党推荐1人），其中党政干部4人，教师4人，企业管理人员4人，村干部2人，外出务工人员1人。

    (4)选区联席会议确定正式候选人。12月15日，召开有村干部、村民小组组长和每个村3名村民代表共161人参加的选区联席会议。按选区联席会议通过的《协商办法》，由15名报名者分别作了“立足步云实际，发展步云经济”的施政演讲后，抽签轮流回答各选区代表提出的问题，并现场回答参会者的提问。之后，由选区联席会议正式代表以投票方式产生2名候选人。

    (5)巡回演讲答辩。12月16日起，选区联席会议推荐候选人岩洞子村村主任蔡荣辉、小学教师周兴义和党组织的推荐候选人谭晓秋（按

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